南方日?qǐng)?bào)訊 上周，省政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)“完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制，優(yōu)化我省國土空間開發(fā)格局”座談會(huì)透露，珠三角有條件的中心鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)將逐步升格為“縣級(jí)市（鎮(zhèn)級(jí)市）”，賦予城市的管理權(quán)限和發(fā)展條件。
作為28個(gè)鎮(zhèn)都邁入國家“千強(qiáng)鎮(zhèn)”，4個(gè)街道實(shí)力只強(qiáng)不弱，“鎮(zhèn)級(jí)市”離東莞有多遠(yuǎn)？
所有鎮(zhèn)街都有“升格”實(shí)力
根據(jù)會(huì)議透露，若要升格為“縣級(jí)市（鎮(zhèn)級(jí)市）”，首先該鎮(zhèn)必須是中心鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)。
首先來看“中心鎮(zhèn)”。目前，東莞有13個(gè)省中心鎮(zhèn)，分別是石龍、虎門、麻涌、石碣、厚街、長安、寮步、大朗、樟木頭、塘廈、鳳崗、常平、橋頭。
另外，對(duì)于“特大鎮(zhèn)”的認(rèn)定，根據(jù)《廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見》標(biāo)準(zhǔn)，總計(jì)有三項(xiàng)重要考核指標(biāo)，分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)常住人口、土地面積、財(cái)政一般預(yù)算收入，綜合指數(shù)達(dá)到或者超過300分，將被列為“特大鎮(zhèn)”。根據(jù)這項(xiàng)指標(biāo)，東莞32鎮(zhèn)街也基本位列其中。
照此看來，東莞所有鎮(zhèn)街基本都具備升級(jí)“鎮(zhèn)級(jí)市”的基礎(chǔ)條件。而且，這些鎮(zhèn)街的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不可小覷。
據(jù)統(tǒng)計(jì)部門提供的數(shù)據(jù)，13個(gè)中心鎮(zhèn)有10個(gè)去年gdp超過100億元（5個(gè)鎮(zhèn)超過200億元），虎門鎮(zhèn)以348.09億元位列第一。鎮(zhèn)本級(jí)可支配財(cái)政收入全部超過5億元，有7個(gè)超過10億元。而在去年全市有17個(gè)鎮(zhèn)街園區(qū)gdp超過100億元，東城、南城、莞城等城區(qū)街道和松山湖園區(qū)均位列其中。
部分鎮(zhèn)區(qū)已有縣級(jí)權(quán)限
按照前述會(huì)議透露的信息，“鎮(zhèn)級(jí)市”的設(shè)置并非行政級(jí)別的改變，而是以鎮(zhèn)的屬級(jí)建設(shè)小型城市，賦予城市管理權(quán)限和發(fā)展條件。
對(duì)于鎮(zhèn)級(jí)政府管理權(quán)限的變化，東莞并不陌生。
2009年8月，東莞選擇石龍鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)作為試點(diǎn)啟動(dòng)簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革。2010年7月，在全市石龍、塘廈、虎門、麻涌、石碣、厚街、長安、寮步、大朗、樟木頭、鳳崗、常平、橋頭13個(gè)中心鎮(zhèn)和松山湖、虎門港、生態(tài)園3個(gè)市屬園區(qū)全面推開改革。上述鎮(zhèn)和園區(qū)都能行使部分縣級(jí)政府事權(quán)。
在機(jī)關(guān)設(shè)置上，石龍鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)“3辦7局”，塘廈鎮(zhèn)為“3辦8局”。在其余11個(gè)中心鎮(zhèn)，黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)一調(diào)整為“3辦7局”，機(jī)構(gòu)精簡30%以上。市直部門駐鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)（國土、公安除外）的人、財(cái)、物下放管理，包括人力資源分局、社保分局、交通分局、文化執(zhí)法分隊(duì)和糧所等5個(gè)市直派出機(jī)構(gòu)和人力資源服務(wù)中心、社保基金管理中心和醫(yī)院等3個(gè)事業(yè)單位。
事權(quán)下放是改革的重點(diǎn)。東莞將市一級(jí)部門行使的大量縣級(jí)事權(quán)下放給各中心鎮(zhèn)（園區(qū)）行使，使各中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限基本達(dá)到縣一級(jí)政府的水平。其中，下放給兩個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的事權(quán)共575項(xiàng)，其他11個(gè)中心鎮(zhèn)541項(xiàng)，松山湖、虎門港、生態(tài)園等三個(gè)市屬園區(qū)的分別為453項(xiàng)、353項(xiàng)、255項(xiàng)。同時(shí)，適當(dāng)增加各鎮(zhèn)（街）編制。
財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一是改革的另一個(gè)重點(diǎn)。東莞從2011年開始對(duì)財(cái)政管理體制實(shí)施改革。現(xiàn)行保留作為市級(jí)收入的10家原市屬工業(yè)企業(yè)下劃屬地鎮(zhèn)街管理，其稅收鎮(zhèn)街參與分成；在基本公共服務(wù)上，對(duì)鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出超過標(biāo)準(zhǔn)收入的給予全額補(bǔ)助；同時(shí)，提高個(gè)別收入項(xiàng)目鎮(zhèn)街分成比例，按鎮(zhèn)街參與分成工商稅收收入的增長率進(jìn)行分段獎(jiǎng)勵(lì)。據(jù)測算，經(jīng)過上述改革，全市鎮(zhèn)一級(jí)每年可增加財(cái)政收入16億元以上。
賦予縣級(jí)權(quán)限后，鎮(zhèn)一級(jí)行政效率大幅提高，下放審批事項(xiàng)的辦理時(shí)間普遍縮短3—8個(gè)工作日，有的甚至縮短約50個(gè)工作日，群眾辦事更加便捷。
“鎮(zhèn)級(jí)市”將給東莞帶來什么？
專家論道
近日，中山大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師林江和省社科院區(qū)域競爭力研究中心主任丁力就“鎮(zhèn)級(jí)市”對(duì)東莞的影響接受了南方日?qǐng)?bào)記者采訪。
讓鎮(zhèn)擁有市的地位，是希望做事而不是做官
南方日?qǐng)?bào)：我們注意到，省里所提的“鎮(zhèn)級(jí)市”是賦予城市管理權(quán)限而不是市級(jí)管理權(quán)限，一字之別您認(rèn)為其差別可能會(huì)體現(xiàn)在哪些地方？這是不是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢？
林江：省里提的鎮(zhèn)級(jí)市的確強(qiáng)調(diào)是通過把中心鎮(zhèn)建成鎮(zhèn)級(jí)市，并不是行政級(jí)別的改變，而只是希望賦予這些中心鎮(zhèn)市級(jí)管理權(quán)限，這與前兩年東莞曾經(jīng)提出的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的思路是一致的，差別在于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是地級(jí)市把原本屬于市政府才擁有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給鎮(zhèn)政府，但是卻可以根據(jù)地級(jí)市自身的判斷隨時(shí)收回這些經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。
既然經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限可以隨時(shí)收回，鎮(zhèn)政府在進(jìn)行決策的時(shí)候會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義的傾向，即希望在權(quán)限可能被收回前作更多對(duì)鎮(zhèn)有利的事情或者爭取更多自身的政績而讓權(quán)限盡量不會(huì)被收回，至于一些對(duì)鎮(zhèn)長遠(yuǎn)發(fā)展有利但是對(duì)短期的政績產(chǎn)生作用不大的事情就不愿意去做了。
如果中心鎮(zhèn)可以變成鎮(zhèn)級(jí)市，譬如東莞的虎門，假如明確了該鎮(zhèn)級(jí)市可以享受縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，那么該權(quán)限的獲得是法定的，并不是地級(jí)市政府想收就收得回去的。
換言之，鎮(zhèn)擁有市的地位是希望做事，而不是做官，其要的是城市管理權(quán)或者經(jīng)濟(jì)管理權(quán)而不是行政管理權(quán)即行政級(jí)別。真的做到的話的確在一定程度上代表了城鎮(zhèn)化的發(fā)展的必然趨勢。
丁力：這個(gè)其實(shí)很簡單。市級(jí)管理權(quán)是按國家的行政級(jí)別進(jìn)行自上而下的劃分，而像廣東省一些經(jīng)濟(jì)規(guī)模比較大的鎮(zhèn)，人口幾十萬、gdp幾百億，但行政級(jí)別很低，很多人稱之為“人大衣服小”，現(xiàn)在換一件衣服也是很應(yīng)該的。
不過在我國的這種體制下很可能會(huì)出現(xiàn)這樣的問題一個(gè)人換了，其他人也會(huì)紛紛地跟進(jìn)，誰都不愿意吃虧。
經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限有更大的自主權(quán)
南方日?qǐng)?bào)：賦予鎮(zhèn)城市管理權(quán)限的利弊如何？
林江：賦予鎮(zhèn)城市管理權(quán)限會(huì)帶來一定的好處。首先，在戶籍管理、城市土地資源利用、交通管理、建立和管理學(xué)校和醫(yī)院等基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施的權(quán)限上有明確的甚至是法定的管理權(quán)限；其次，在招商引資、為對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的企業(yè)和項(xiàng)目提供稅收優(yōu)惠、城市規(guī)劃和布局的調(diào)整等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上有更大的自主權(quán)；再次，作為小城市，對(duì)于吸引高端人才進(jìn)入該鎮(zhèn)居住、工作和生活是有利的。
但與此同時(shí)也會(huì)帶來一些弊端。首先，如果不提高行政級(jí)別，在目前我國的行政體制下，鎮(zhèn)和縣級(jí)市政府的權(quán)限不可能做到完全一樣，譬如在各級(jí)政府迎來送往的禮儀安排上，副縣級(jí)的鎮(zhèn)級(jí)市與縣級(jí)市的市長是難以“同臺(tái)演出”的；而且，就東莞的情況而言，目前的鎮(zhèn)委書記和鎮(zhèn)長都享受了正縣處級(jí)的待遇，其實(shí)是屬于“高配”的，如果虎門鎮(zhèn)作為中心鎮(zhèn)變成可以享受縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理或者城市管理權(quán)限的鎮(zhèn)級(jí)市的地位，虎門市（鎮(zhèn)級(jí)市）的副書記、副市長就可以享受副縣處級(jí)的行政級(jí)別和待遇，下面的職能局的行政級(jí)別也會(huì)相應(yīng)提升，公務(wù)員“齊齊升官”，這似乎與鎮(zhèn)級(jí)市只是賦予城市管理職權(quán)而不提升行政級(jí)別的說法有矛盾。
丁力：雖然現(xiàn)在說是只提升管理權(quán)限不提升行政級(jí)別，但管理權(quán)限提升了，相當(dāng)于我已經(jīng)當(dāng)上連長了，你只給我一個(gè)排長的軍銜，那怎么會(huì)有積極性呢？這個(gè)口一破的話，也就是遲早的事了�，F(xiàn)在討論利弊意義并不大，因?yàn)檫@反映了我國制度的一個(gè)核心的問題。政府的管理體制是自上而下的，而經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大是由下而上的，這兩者之間存在矛盾。
統(tǒng)籌發(fā)展與下放管理權(quán)限不矛盾
南方日?qǐng)?bào)：東莞市去年以來更多強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展，那下放管理權(quán)限對(duì)統(tǒng)籌發(fā)展的利弊又該如何權(quán)衡？
林江：從統(tǒng)籌發(fā)展的角度出發(fā)，鎮(zhèn)級(jí)市的建立的確會(huì)帶來一些影響，正面的影響是，如果虎門、長安等中心鎮(zhèn)成為了鎮(zhèn)級(jí)市，再配合東莞正在積極醞釀的行政區(qū)劃的重新調(diào)整，鎮(zhèn)級(jí)市有可能憑借其經(jīng)濟(jì)影響力和功能把臨近的類似沙田、大嶺山等鎮(zhèn)“吞并”過來，把“市”做實(shí)了，甚至有可能從鎮(zhèn)級(jí)市演變?yōu)榭h級(jí)市，充分發(fā)揮虎門和長安中心城市的經(jīng)濟(jì)和城市輻射功能，對(duì)于東莞的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源整合是有利的。
負(fù)面的影響是，如果沙田、大嶺山等鎮(zhèn)因?yàn)楦鞣N原因沒有被虎門、長安“吞并”過來，那么這兩個(gè)鎮(zhèn)級(jí)市的處境會(huì)比較尷尬，因?yàn)閮蓚�(gè)市的市長和書記的級(jí)別與其他鎮(zhèn)的書記和鎮(zhèn)長的級(jí)別是一樣的，其他鎮(zhèn)不一定會(huì)對(duì)虎門、長安經(jīng)濟(jì)整合的建議“買賬”。更有甚者，鎮(zhèn)級(jí)市和其他的鎮(zhèn)也是直接對(duì)東莞市政府負(fù)責(zé)，如果市政府的政策資源和行政資源更多地傾向虎門、長安這樣的鎮(zhèn)級(jí)市，會(huì)造成其他鎮(zhèn)的反彈，認(rèn)為市政府不是“一碗水端平”，這反而影響了東莞市政府統(tǒng)籌發(fā)展的力度。
丁力：其實(shí)現(xiàn)在下面意見比較大的就是事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上收。統(tǒng)籌發(fā)展與下放管理權(quán)限要看具體情況，上級(jí)政府該收的時(shí)候就收，該放的時(shí)候就放，放和收不矛盾。
記者手記
“鎮(zhèn)級(jí)市”不容易
盡管東莞鎮(zhèn)街對(duì)于履行更高層級(jí)政府職權(quán)有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)也有一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但要更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)級(jí)市”并不容易。
東莞鎮(zhèn)街雖然都是千強(qiáng)鎮(zhèn)，但發(fā)展水平差異也不小。13個(gè)中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)最高與最低比較，gdp差4.4倍，鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政收入差3.1倍，稅收差4.9倍。同時(shí)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)往往聚合在同一區(qū)域，將來誰升格誰不升，可能直接決定誰做區(qū)域“老大”。
另一個(gè)值得玩味的是，在“鎮(zhèn)級(jí)市”升格的信號(hào)中，提到的是“賦予城市管理權(quán)限和發(fā)展條件”。那么這個(gè)“城市”是指縣級(jí)市還是地級(jí)市？
如果是“縣級(jí)市”，那和東莞已經(jīng)開展的簡政強(qiáng)鎮(zhèn)并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。不過曾有部門表示，未來可能在全市各鎮(zhèn)街推行簡政強(qiáng)鎮(zhèn)，但之后并無更進(jìn)一步動(dòng)作。由此可見，即使是為鎮(zhèn)街升格“縣級(jí)事權(quán)”也不是那么簡單的。
如果要獲得“地級(jí)市”的事權(quán)，放哪些、不放哪些，放給誰、不放誰，怎么放、怎么管，這些問題會(huì)比簡政強(qiáng)鎮(zhèn)下放縣級(jí)事權(quán)更加復(fù)雜。
對(duì)于東莞還有一個(gè)特殊的問題。過去東莞市鎮(zhèn)村組四輪驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式已被證明不適應(yīng)新的歷史條件下發(fā)展的需要，所以東莞近年來加大了市級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展的力度。東莞市委書記徐建華不止一次提出過主體功能區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略，并且已經(jīng)在水鄉(xiāng)地區(qū)十鎮(zhèn)一港付諸實(shí)施，并要求其他片區(qū)也有相應(yīng)發(fā)展思路。東莞市規(guī)劃局有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，東莞正在從過去自下而上的粗放型發(fā)展向自上而下的統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變。
在這樣的背景下，下放更多縣級(jí)權(quán)限給鎮(zhèn)街，在方便群眾辦事，提高辦事效率的同時(shí)，會(huì)不會(huì)造成新的資源分散，增加統(tǒng)籌發(fā)展的難度？
策劃：南小渭 統(tǒng)籌：段思午 采寫：南方日?qǐng)?bào)記者 段思午 龔名揚(yáng) 戴雙城